2019年公積金管理政策改革制度面臨的問題

時隔13年,《住房公積金管理條例》終于迎來再次調整。

　　據悉，11月20日，國務院法制辦向社會公開發布了《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》(下稱《送審稿》)，并公開征求意見。

　　多年來，公積金資金運用率低，職工提取、使用公積金多有不易，導致大量公積金“沉睡”在賬上。而此次《送審稿》在住房公積金的使用上門檻降低，從繳存、提取、增值收益使用、風險防范等多個方面進行了條款修訂，被認為將會喚醒“沉睡”的住房公積金。

　　然而，也有觀點認為，《送審稿》只是微觀層面的小修小補，并未觸及深層次的公積金管理體制問題，且《送審稿》提到的改革能否真正落地，也是需要實踐來驗證的問題。

　　“沉睡”的住房公積金能否真正醒來，現在仍如霧里看花，不可定論。

　　公積金制度背離初衷

　　據了解，新中國成立后,我國的住房分配體制受到經濟上實行的高度集中的計劃經濟體制影響,采取的是實物分配和低租金住房為主的政策。這種“大鍋飯”式的平均主義的住房分配方式弊端重重。首先,掩藏在計劃分房體制背后的是日益加重的財政負擔;其次,住房有效需求受到壓抑及有效供給嚴重不足;最后,住房行政化分配帶來住房消費上嚴重的權力尋租現象。實質上是在損害效率基礎上追求的表面上的公平，住房體制亟待改革。

　　在這種情況下，住房公積金制度作為一種方案,因其本身內在的強制性、互助性等特點,應運而生。可以說住房公積金產生的大背景就是住房體制改革,它的目標是解決城鎮職工尤其是中低收入家庭的住房問題。性質上,住房公積金是一種政策性的住房融資渠道,是經過法律政策規定的住房保障體系的主要構成部分。

　　1991年5月，上海借鑒新加坡公積金制度的成功經驗，結合我國國情，率先建立了有的住房公積金制度。1992年，北京、天津等城市相繼建立了住房公積金制度。

　　1999年3月17日，國務院第15次常務會議通過了《住房公積金管理條例》;同年4月3日國務院總理朱镕基簽署第262號國務院令，正式發布了《住房公積金管理條例》。

　　2002年3月24日，國務院根據全國住房公積金的發展情況，在總結各地經驗的基礎上，對條例作了相應的修改。

　　然而自此至今，雖然我國經濟快速發展，居民住房情況今非昔比，但公積金制度改革卻一直停滯不前，出現諸多“不適”狀況：癥狀一，功能弱化。隨著房價翻幾番，公積金對職工購房提供的支撐力日益下降，很多付不起首付的百姓無法使用只待退休提取。

　　癥狀二，繳存鴻溝。由于沒有規定上限比例，部分壟斷行業月繳數萬元成變相福利，超過其他行業職工二三十倍，甚至在國家級貧困縣也存在天價公積金，強者愈強弱者愈弱，公積金反成收入分配不公助推器。

　　癥狀三，繳存面窄。由于強制性約束不強，機關事業單位及國企落實較好，很多民企為避負擔未繳或少繳，較高收入階層成公積金專業戶，也形成逆向補貼、劫貧濟富。

　　癥狀四，高結余高貶值。增值收益弱于同期經濟發展水平，大量沉睡資金被銀行低息使用。

　　癥狀五，管理漏洞百出。技術開發、運營管理問題多，各地管理中心各自為政，沒有全國統一的業務標準和操作規范，浪費驚人，擠占挪用、違規放貸屢發，侵吞分食收益頻現。

　　癥狀六，決策和監督職能形同虛設。決策機構管委會實為政府附庸并嚴重行政化，監管缺失。

　　癥狀七，取用手續過于繁瑣，該取的取不出。可以說，現行的住房公積金制度早已與設立初衷背道而馳。

　　改革有亮點也有缺憾

　　其實，近些年來，對百病纏身的住房公積金制度進行改革的呼聲從未停止，卻始終不見有任何實質性行動，直到11月20日，國務院法制辦向社會公開發布了《送審稿》并公開征求意見，沉寂13年的公積金管理制度終于迎來改革曙光。

　　中國房地產研究會房地產法規政策委員會秘書長康俊亮認為，此次《送審稿》的亮點頗多。

　　康俊亮表示，首先，當前住房公積金繳存職工已達1億多人，但總體來看，與城鎮單位就業人員總數還有較大差距。社會各界對擴大住房公積金制度覆蓋范圍的呼聲很高。因此，針對這些情況和要求，《送審稿》明確了各類用人單位及其建立勞動關系的勞動者(包含農民工)都應繳存住房公積金。同時，將個體工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員納入公積金覆蓋范圍，明確這些人員可以自愿繳存住房公積金并享有提取貸款的權利。

　　再者，針對公積金提取難、范圍窄、使用率低等問題，為回應繳存者訴求，《送審稿》在借鑒地方經驗基礎上，放寬了租房提取，放開了物業費和裝修費提取，取消了租賃提取限制條件。

　　針對公積金流動性不足、常年使用率低下、增值收益較少等問題，這次《送審稿》允許住房公積金購買國債、大額存單、地方政府債券、政策性金融債、住房公積金個人住房貸款支持證券等高信用等級固定收益類產品。

　　此外，《送審稿》明確了資金緊張的城市，可發行住房公積金個人住房貸款支持債券進行融資;同時，資金結余較多的城市，可以購買其他城市發行的這種債券，從而實現不同城市間公積金市場化的調劑融通，平衡資金余缺，提高住房公積金的流動性;還刪除了一直備受爭議的公積金增值收益用于建設城市廉租住房補充資金的規定。

　　雖然《送審稿》的亮點多多，也確實能解決一些當前公積金管理制度方面存在的問題，但這些修訂仍舊停留在小修小補的微觀層面，并未觸及公積金管理體制扭曲的深層次問題，即如何讓公積金制度真正發揮其作用——解決城鎮職工尤其是中低收入家庭的住房問題。

　　如落地將面臨多個問題

　　知名財經評論家周俊生認為，有關住房公積金的輿論,近年來經常成為熱點。歸納起來,這種輿論不外乎兩個方面,對于一些并無購房需求的群體來說,要求他們按月繳納住房公積金是對他們權利的一種損害,因此對住房公積金一直抱有抵觸情緒。但一些官方人士則表示，住房公積金不夠用,一些地方的賬戶已經有虧空,因此需要通過擴大公積金投資領域來使其達到保值增值的效果。

　　這種爭論的一個現實是,住房公積金的信息不夠透明。從本質上說,住房公積金是一種將職工的“小錢”集中起來,解決部分購房資金的互助性質的基金,政府的管理機構只是履行代理保管和資金發放的責任,因此,住房公積金的支配權屬于公積金繳納者。住房公積金管理中心作為政府指定的管理機構,除了必須向參與者定期報告個人賬戶的情況以外,還應該定期公布屬地公積金的收支情況。現在,很多地方的政府已經擴大了公積金的使用范圍,修繕房屋、租房等都可提取公積金,除此之外還有一些投資。管理機構應以負責的態度,定期公布公積金的收支、投資細目以及投資盈虧情況。只有在信息充分公開的基礎上,民間和官方才可能就公積金的管理和運用以及投資達成共識。

　　此外，按照此次公布的《送審稿》,住房公積金可以購買地方政府債券、政策性金融債券以及房貸證券等投資品種,它們大多是高信用等級的固定收益類產品。在這個目標實現以后,住房公積金已具備了政策性投資基金的性質。

　　周俊生表示，既然是投資,就會有收益。但住房公積金的投資收益歸誰卻一直模糊不清。目前個人賬戶中的公積金增值,是按活期儲蓄利率計算的,但事實上很多公積金管理機構將資金分成幾塊,有的定期儲蓄,有的購買國債,其收益遠遠高于活期儲蓄,而這塊高出部分卻不再進入個人賬戶,而是被管理機構挪作他用。因此，一定要明確住房公積金投資收益歸屬于繳納者。

　　公積金制度產生的諸多問題，其源頭都是從這種管理體制上的扭曲而生發。要從源頭上改革，唯有加強公積金管理體制的專業化和市場化。一方面，正如有些學者建議的那樣，組建專門的國家住房銀行，還原住房公積金“互助金融”的本質，用金融而不是行政的手法來管理。在這種模式下，不僅服務上可更加人性化，保值增值也因為有了專業能力的介入而成為可能。另一方面，則可將大一統的公積金改造為分散的社會基金，例如美國的養老基金、中國香港的強積金等。雖然仍然帶有強制繳納的性質，但對繳納者來說擁有更多自主選擇空間，決定自己的公積金如何保管，使其“私人財產”的成色更足。