全國兩會關于農村土地改革相關提案最新政策解讀

圍繞“三塊地”改革(農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革)，蔡繼明將在十三屆全國人大一次會議上提出多項議案和建議。

蔡繼明建議，改進城鄉建設用地增減掛鉤政策，取消國土資源部每年下達的全國城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，按照市場配置資源的要求，由各地自行決定和調整增減掛鉤的規模和地區。他還建議，賦予農村宅基地使用權完整的用益物權，擁有與城市住房建設用地使用權同等的權能。

建議取消增減掛鉤指標配置

蔡繼明表示，當前中國建設用地在城鄉之間的分布嚴重失衡，農村大量閑置的建設用地亟待入市。

“農村大量建設用地是低效利用或閑置浪費的，一戶多宅和空心村現象非常普遍，而城市則由于住宅用地緊張房價過高，2.23億農民工及其家屬作為城鎮非戶籍常住人口處在半城市化狀態。所以，當前亟需將農村閑置的建設用地優化配置到城市。”蔡繼明說。

數據顯示，2016年中國城鄉常住人口的比例已達到57.35：42.65，但城鄉建設用地的比例只有32.39：67.61。這意味著城鎮常住人口是農村常住人口的1.34倍，而村莊建設用地則是城鎮建設用地的2.09倍。

在現行土地制度和土地用途管制下，城市周邊的農地有巨大的增值空間但沒有建設用地指標，偏遠農區雖然有建設用地指標但沒有增值空間。

在此背景下，國土資源部出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村分散零碎閑置的建設用地復墾為耕地，把相應的建設用地指標移到城市周邊的農村。

蔡繼明指出，增減掛鉤仍然采用的是計劃配置土地資源的方式。其最重要的指標??全國城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，每年是由國土資源部實行總量控制并以指令性計劃的形式分配給各省市自治區的，后者同樣再以指令性計劃指標的形式層層分解分配給各市縣區。這顯然并不符合土地資源配置市場化改革的要求。

其次，增減掛鉤仍然是由政府主導、通過非公益性征地的方式實現的，即由政府將農村集體土地征收為國有土地最終再轉化為城市建設用地，相當大部分的土地增值收益還是流到政府手里。蔡繼明建議，嚴格界定公共利益征地范圍，政府為建設工業園區和新城區組織實施的居民搬遷安置工程，不宜列入公共利益范疇。

他建議，將增減掛鉤周轉指標由計劃配置改為市場配置。取消國土資源部每年下達的全國城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，由各省市自治區及地級市根據《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃》以及剛剛發布的《國土資源十三五規劃》，在確保國家基本農地數量和質量以及糧食安全的前提下，在農民自愿的條件下，按照市場配置資源的要求，自行決定和調整增減掛鉤的規模和地區。

此外，他建議允許城鄉建設用地增減掛鉤在農民(集體)之間實現，允許農村集體建設用地指標在農民(集體)之間流轉。允許偏遠地區的農民(集體)在將其節省的建設用地(包括宅基地)復墾后得到的建設用地指標，轉讓給城鎮周邊的農民(集體)，后者可以直接將其相應的農地轉變為建設用地，或自主開發利用，或通過城鄉統一的建設用地市場進行交易。

賦予宅基地完整的用益物權

蔡繼明表示，農村現有19.12萬方公里集體建設用地中70%以上是宅基地，農村宅基地制度的改革是一大關鍵。

“如果我們突破對農村宅基地流轉的限制，僅允許其中三分之一閑置的部分通過城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入城市建設用地市場，就可使城市建設用地增加48.7%，由原來的9.16萬方公里增加到13.62萬方公里。”

他認為，這一改革不僅能夠從根本上改變城市住宅用地供給不足而導致房價居高不下的局面，而且開辟了一條增加農民財產收入的渠道，加快農民工的市民化。

兩年來，“三塊地”改革試點地區在農村宅基地制度改革收效甚微，農民宅基地用益物權的賦權和保障問題基本沒有觸及。2017年底“三塊地改革”試點期限臨，全國人大常委會授權試點改革延期1年。蔡繼明建議在未來一年改革試點中，積極探索賦予農民宅基地完整的用益物權，與國有住宅建設用地同地同權同價。

在他看來，農村宅基地使用權與城市住房建設用地使用權最大的不等在于，前者只有占有、使用的權能，沒有處分、收益的權能，而后者則擁有用益物權的全部權能。

2018年中央一號文件首次提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，在落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權的基礎上，適度放活宅基地和農民房屋使用權。蔡繼明認為，這就是要賦予農村宅基地使用權完整的用益物權，擁有與城市住房建設用地使用權同等的權能，包括使用、收益、處分、繼承的權能。

他建議在《物權法》上，應將農村宅基地使用權與城市住宅建設用地使用權合并為一權，統稱為“宅基建設用地使用權”，其載體可以是國有土地，也可以是集體土地。建議將《物權法》第十三章第一百五十二條修改為：農村住宅建設用地使用權具有與城市住宅建設用地使用權同等的用益物權。農村住宅建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

同時，建議在《土地管理法》中寫入“村民已獲得的宅基地使用權具有完整的用益物權屬性，可以繼承和有償退還給集體，也可以在集體經濟組織內部和外部出租、轉讓、抵押、擔保”等條款。