淺析破解養老保險制度改革困局

　破解養老保險制度改革困局

　　當前企業職工基本養老保險制度改革面臨著很多問題需要解決，例如個人賬戶“空賬”以致“統賬結合”長期名不副實、多數省份養老保險征繳收入少于當期基金總支出、基本養老保險基金巨量結存卻無法有效保值增值、制度欠下的隱性債務和需付出的轉制成本沒有專門機制加以化解，等等。10月1日起開始實施的機關事業單位工作人員養老制度安排，是從追求當年收支平衡的現收現付式退休養老制度向社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度改革，目前實行的也是基金省級統籌，長期來講也將有很大可能會遇到上述問題。城鄉居民養老保險也面臨著地區分割統籌帶來的保險關系轉移接續困難。這些問題將給養老保險制度全面深化改革造成嚴重困擾。

　　基本養老保險基金全國統籌是優化養老保險制度的關鍵

　　目前，我國養老保險制度全面深化改革以完善和優化企業職工基本養老保險制度，并以此為鑒全面推進機關事業單位工作人員養老保險制度改革以及城鄉居民養老保險制度完善。實現基本養老保險基金全國統籌，能夠起到牽一發而動全身的作用，帶動養老保險制度全面深化改革各項重點任務取得關鍵進展。

　　首先，實現基本養老保險基金全國統籌是推進制度并軌的重要條件。只有當基本養老保險基金實現全國統籌后，才能統一繳費基數計算口徑、費率、制度運行規范和監督，促進繳費負擔公平、待遇計發與調整公平。在此基礎上推進養老保險制度并軌，才是在全國性統一的制度平臺上進行的，也才能將已經在一定程度上淪為地方性制度的基本養老保險制度真正恢復為國家統一制度安排。因為我國推進養老保險制度并軌，并不是為了制度整齊劃一而并軌，真正目的在于實現地區間、人群間基本養老保險權利享受和義務負擔公平。

　　其次，實現基本養老保險基金全國統籌使個人賬戶“空賬”規模得以固定，便于調整和完善個人賬戶制度。長期以來，個人賬戶“空賬”問題始終困擾著我國養老保險制度建設。究其成因，一方面是由于制度轉軌成本缺乏專門機制來化解，另一方面更是由于基本養老保險基金地區分割統籌導致地區間基金余缺分化。事實上，一直到2013年底城鎮職工基本養老保險基金征繳收入總額都是大于基金支出總額的。如果實行基金全國統籌，即便是沒有各級財政補貼，基本養老保險基金是能夠依靠制度內財源實現收支平衡的。在這種情況下，便無需借用個人賬戶資金用于養老金當期發放，個人賬戶“空賬”規模就不會繼續增加，原來用于補貼當期發放的財政資金便或可用于做實個人賬戶，或可用于完善個人賬戶制度。

　　再次，實現基本養老保險基金全國統籌有助于實現養老保險基金集中管理與有效投資。目前，各類基本養老保險基金結余總額雖然已經超過3萬億元，但是，全部分散在全國2000多個統籌單位中，不僅不利于進行規模投資、組合投資，實現保值增值，還不利于維護基金安全。基本養老保險基金實現全國統籌后，基金結余額將大部分集中在中央層面，符合8月23日國務院發布的《基本養老保險基金投資管理辦法》所明確的“養老基金實行中央集中運營、市場化投資運作”的原則的要求。

　　最后，實現基本養老保險基金全國統籌能夠厘清財政補貼責任邊界，便于有計劃地化解轉制成本。如前所述，城鎮職工基本養老保險基金全國統籌后，征繳收入與總支出基本相抵，各級財政補貼責任將大為減輕并相對穩定，就能夠騰出部分財力通過制度化的財政投入機制將原本主要依靠社會統籌基金來消化的轉制成本予以逐步化解。基本養老保險基金實現全國統籌后，新建立的機關事業單位工作人員養老保險制度也才能夠“輕裝上陣”、實現制度改革的原有設想。

　　實現基本養老保險基金全國統籌難點分析

　　基本養老保險基金實現全國統籌縱然益處多多，但是，實際上提高統籌層次卻困難重重。1991年國務院就通過《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，要求職工養老保險制度由市、縣統籌逐步過渡到省級統籌。2010年公布的《中華人民共和國社會保險法》也是明確提出，基本養老保險基金逐步實行全國統籌。2011年國家“十二五”規劃綱要更是提出“十二五”期間實現基礎養老金全國統籌。但是，截至目前，我國僅有北京、天津、上海以及陜西、青海、西藏等6個省級地區實現了基金省級統收統支，絕大多數省份還停留在建立省級調劑金加地、市級統籌階段。

　　那么，為什么基本養老保險基金省級統籌難以實現、全國統籌更是遙遙無期?根本原因在于各級政府利益難以協調。用一句話來概括就是，對于基本養老保險基金“上一級政府不敢收、下一級政府不愿放”。之所以如此，原因有三：一是在經濟發展水平很不平衡的外部條件下，基本養老保險基金統籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風險和財務風險就越大，逆向選擇的結果將有可能致使基金收不抵支成為常態。二是在“分灶吃飯”的財政體制下，基本養老保險基金統籌層次提高到哪一級，哪一級政府實際就成為最終的財務負責人。因此，為了調動縣市級政府的財政積極性以及發揮他們在基金征繳方面的作用，在資金流的收支核算與管理上，省級政府寧可保持以縣市統籌層次為主的基本格局。三是基本養老保險基金全國統籌意味著省際互濟。基金有結余的省份不愿把自己賬上的結余資金拿出來，去補貼貧窮的、養老負擔重的省份。推進基本養老保險基金省級統籌時也存在著類似的問題，基金有結余的地市對于實行基本養老保險基金省級統籌往往積極性不高。

　　推進實現基本養老保險基金全國統籌的基本思路

　　推進基本養老保險基金全國統籌是一項重大的改革，其中最難的是涉及中央和地方的權力、責任，以及地方和地方之間利益關系的平衡和調整。基本思路是合理劃分中央和地方的事權及支出責任，共擔養老保險基金平衡的責任。具體而言，政策重點應當放在以下幾個方面。

　　一是統一確定繳費的基數和費率，歸集中央統籌基金，增加和用好中央財政補助資金。統一繳費基數和費率是實現基本養老保險基金全國統籌的基礎條件，是從籌資的角度提出的政策原則。當前，我國基本養老保險制度還處于地區分割狀態，各個地區的繳費費率高低不一，各個地區的繳費基數口徑五花八門，這破壞了基本養老保險籌資機制、繳費義務應當公平的底線，同時還影響了勞動力在全國范圍內的自由流動。在統一繳費基數和費率的基礎上，由各個省級地區上解養老保險基金建立中央統籌基金，并在預留一定支付費用后，確定具體投資額度，委托給國務院授權的機構進行投資運營。在這個過程中，中央財政也應當承擔補貼責任，不能完全依靠基金結余較多的省級地區來補貼基金收不抵支的省級地區，以體現國家、企業和個人三方共擔養老保險籌資責任的原則。

　　二是進一步統一全國的待遇確定和調整的政策，進行省際基金余缺的調劑。統一全國的待遇確定和調整的政策是實現基本養老保險基金全國統籌的必然結果，是從給付的角度來談的。目前，我國養老金待遇確定機制不健全，形成不了“多繳多得、長繳多得”的激勵機制，數以千萬計的參保職工由于這種原因中斷繳納養老保險費;行政指令式的待遇調整政策甚至對現行政策中僅有的繳費激勵機制還起到了消解作用，造成晚退休還不如早退休在養老金方面得到的“實惠”多。在統一待遇確定和調整政策后，各省級地區之間的基金收支余缺由中央統籌基金予以調劑。

　　三是允許省級地區在確保全國統籌的前提下有一定的費率和待遇調整浮動幅度，調動中央和地方兩個積極性。這是出于尊重各地區發展不平衡現實國情和減少基本養老保險基金全國統籌阻力的考慮而提出的中央和地方利益協調原則。在各省級地區遵從基本養老保險基金全國統籌大局并且將地區間差異控制在適當范圍內、不至于影響市場公平競爭原則的前提下，允許制度內負擔比低的省級地區適當降低養老保險繳費率，允許基金結余較多的省級地區適當提高養老金待遇調整幅度，以體現原則性和靈活性相結。