十八屆五中全會解讀農村政策

　“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段。如何把握發展機遇，破解發展難題?怎樣培育發展優勢，應對外部挑戰?十八屆五中全會公報亮點多多，全面小康的美好圖景躍然紙上。

　　定發展目標——兩個“翻一番”添加重要前提，“雙中高”值得期待

　　十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求。值得注意的是，公報在“到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”這個目標前，加上了“在提高發展平衡性、包容性、可持續性的基礎上”這個“先決條件”。

　　“更強調平衡性、包容性、可持續性，就是要防止把發展簡單化為增加生產總值，我們的全面小康絕不是數據翻一番。就像說的‘發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展，必須是遵循社會規律的包容性發展’。”國務院參事室特約研究員姚景源說。

　　“十二五”時期，我國綜合國力穩居全球第一陣營，不僅經濟總量牢牢占據世界第二位，更成為世界上第二個經濟總量破10萬億美元的經濟體。然而，我國人均GDP還排在世界80位之后，產業水平還處于中低端，技術水平與發達國家相比仍有很大差距，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。

　　“基于國情，我們必須以提高發展質量和效益為中心，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式。既要保持中高速增長，產業又要邁向中高端水平，努力實現量增質更優。”姚景源說。

　　姚景源認為，中國經濟發展到今天，增長速度已經不是主要矛盾，但還是要保持中高速增長，而這個中高速增長的動力就是產業邁向中高端水平。“產業邁向中高端水平，不只是對工業而言，而是三大產業都邁向中高端，”姚景源分析，依據公報，要走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路，也要“加快建設制造強國”，解決工業“大而不強”的問題，更要“加快發展現代服務業”。

　　此外，“消費對經濟增長貢獻明顯加大”也是公報的亮點。姚景源認為，改革開放30多年，依靠出口、投資拉動經濟增長的模式，極易受到世界經濟波動的影響，形成“海外市場感冒，中國企業咳嗽”的窘境，也導致投資的邊際效益遞減，產能過剩，而且很難直接改善民生。“‘十三五’消費對經濟增長的貢獻加大，不僅可以減少外部經濟波動對中國經濟的干擾，更意味著民生福祉的增加將與國民經濟的發展同步，百姓參與感、獲得感更強。”

　　補民生短板——貧困縣全部摘帽，補上全面小康的最大短板

　　五中全會公報的另一個亮點，就是將“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”制定為全面建成小康社會新的目標要求。

　　“這個目標為堅決打贏扶貧脫貧攻堅戰規定了總體思路、基本方略、行動路線和保障措施。”國務院扶貧辦政策法規司司長蘇國霞認為，全面建成小康社會，最艱巨的任務在農村，特別是在貧困地區。貧困問題依然是全面建成小康社會的最大短板。

　　數據顯示，，全國還有7017萬農村貧困人口，592個國家扶貧開發工作重點縣農民人均純收入6610元，比全國農民平均水平低3282元。貧困人口自我發展能力差，大部分只有初中以下文化程度，很難獲得技術、信息、貸款等服務。貧困地區縣以下交通基礎設施不足，全國12.8萬個建檔立卡村中，6.9萬個行政村不通客運班車。

　　加快貧困人口脫貧，必須全面實施精準扶貧戰略。蘇國霞介紹，“十三五”將按照扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，對貧困人口建檔立卡，根據致貧原因和脫貧需求，分類施策，發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態保護脫貧一批、加強教育脫貧一批、社會保障兜底一批，確保到2020年全部脫貧。

　　實現貧困縣全部摘帽，離不開貧困退出機制。蘇國霞介紹，中央已明確貧困戶、貧困縣退出的標準、程序、核查辦法，各省區市組織實施。對已經脫貧的農戶，在一定時期內讓其繼續享受扶貧相關政策，避免出現邊脫貧、邊返貧現象。

　　“貧困地區貧困人口要如期脫貧，急需改善外部環境。”蘇國霞說，下一步要繼續支持貧困地區農村公路建設、水利項目建設，全面解決貧困人口飲水安全問題。完善電信普遍服務補償機制，加快推進寬帶網絡覆蓋貧困村。加快農村危房改造和人居環境整治，加快改善貧困村生產生活條件，扎實推進美麗鄉村建設。“扶貧要扶智，更要扶志。國家支持、社會幫扶是外部條件，最終脫貧還是要依靠貧困人口自身努力。”

　　增人口紅利——實施全面二孩政策，預計每年多出生300萬—500萬人

　　公報對改善民生的篇幅最長、內容最豐富，但最受社會關注的還是“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。“這是計劃生育政策的延續，2013年實施單獨二孩是對全部人群生育政策的集體放松，全面二孩是在此基礎上的進一步放寬。”南開大學人口與發展研究所教授原新分析，2012年，我國勞動力人口出現峰值9.4億人，此后勞動年齡人口在持續減少，老齡化、少子化現象越來越嚴重，人口結構應有所調整。從調查的情況來看，大部分老百姓也希望實施全面二孩政策。前兩年實施的單獨二孩政策起到了過渡的作用，目標人群是1000萬人，其中60%有生育意愿，他們中有15%在去年已申請生二孩。從效果來看，單獨二孩政策并沒有導致生育嚴重堆積現象。這也為政策進一步調整做好了準備。

　　據原新推算，全面二孩的目標人群約為9000萬人，農村人口的生育意愿預計多于城市。實施全面二孩后，整體人口結構都會出現明顯的變化，延緩老齡化、勞動力人口下降的趨勢，對家庭結構、人口素質也會有影響。

　　對人口總數來說，短期內可能會有增長帶來的壓力，但從長期來看，預計2029年—2030年左右出現人口峰值14.9億人，到2050年依然會減少到13.5億人。實施全面二孩后兩三年內，預計每年出生人口會增加到2000萬—2300萬人，比目前多300萬—500萬人，生育水平穩定后，每年出生人口會回落到1500萬—1800萬左右，生育更替率達到比較合適的水平。

　　對人口結構來說，人口性別比會有所下降，預計到2050年我國老齡化水平能下降1.5個百分點，但老齡化趨勢不可逆，2053年老齡人口峰值出現，老齡人口達到4.87億人。勞動力人口下降速度也會延緩，但總勞動人口下降的趨勢不會改變。

　　對于家庭結構來說，變成了4∶2∶2，減少了家庭面臨的一些風險，對家庭發展能力、孩子的教育等各方面都有不少促進作用。

　　“這是一項符合民意，符合經濟社會發展需求，符合人口發展規律要求的政策，但落到實處仍需要配套措施來支持。”原新說，首先要依法調整人口計生法的有關內容;其次，相應的社會公共政策要做好配套，原有的獎勵、處罰政策要隨之調整。隨著二孩的孕育、出生、長大、就業、老齡的整個生命過程，各項社會公共服務要跟上。

　　筑生態底線——質量，環境改善背后是系統工程

　　五中全會公報中，綠色發展的內容占據重要篇幅，其中百姓關注最多的字眼莫過于“生態環境質量總體改善”“以提高環境質量”。天藍水凈食品安全，這些樸素的期待都與“環境質量”緊緊相連。

　　“從以污染物排放總量控制到環境質量，標志著環境保護從關注工作到關注百姓感受的理念轉變，這是一個進步。”環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光這樣認為。

　　以質量看似簡單，但在專家們眼里，卻是一個復雜的系統工程。中國科學院科技政策與管理科學研究所所長王毅認為，在經濟新常態下，環境質量提升牽一發動全身。“提升環境質量，并不意味著依靠實行最嚴格的環境保護制度，通過深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃就可以達到。城市布局是否科學、農業發展是否合理，經濟結構調整是否到位，產業能源戰略轉型是否能夠適應，這些都與環境質量有著緊密關系，公報為提升環境質量提供了“工具箱”。

　　特別是公報中提出“建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度”，夏光認為，過去對公共資源能源管理缺乏有效手段，導致了過度消耗等問題，新制度以市場手段解決資源環境等公益性領域的問題，是一項深刻變革。確權之后就會有交易，這對于資源節約將有直接貢獻，也是對環境質量提升的重要促進。

　　地方環境監測數據造假、干預環保執法，這些現象將有效減少。“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，公報透露的這個最新亮點，實際上正是環保系統多年呼吁的。王毅認為，這將便于省內監測資源配置得更合理，也利于打破地方保護，也是支撐環境質量總體改善的有效制度安排。