我國養老保險基金由誰來管？

　　我國養老保險基金

　　[ 客觀上講，養老基金的目標與行政部門的目標存在潛在的利益沖突，需要有獨立的養老基金理事會來管理，而不能交由行政部門進行管理 ]

　　去年年末，我國基本養老保險基金累計結存31275億元，如此龐大的資金應該由誰來受托管理呢?誰有資格管理呢?

　　目前養老保險基金由各級社保部門進行管理。前些年社保基金挪用案件時有發生，社保部門、財政部門已經亡羊補牢，加強了對資金的管理。這幾年，財政部和人社部還試點編制社會保險基金預算，從一定程度上講，養老保險基金的管理已經較為規范。

　　但是，養老保險基金的規范性管理和安全性僅僅是基本的、初步的目標，養老基金還有一個重要目標就是實現收益。

　　按照現行的政策規定，養老基金只能存銀行和買國債。在經濟持續增長，人口老齡化趨勢加快的形勢下，基金的投資范圍偏窄、運營效率偏低、貶值縮水的風險越來越凸顯。

　　據人社保部公布的《全國社會保險情況》，去年3萬多億養老保險基金中只有1920億元是主動投資于債券、委托運營和協議存款，約占基金總規模的6%，其他資金均被動地存放在銀行賬戶上。

　　中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，通過這種投資策略，10多年來養老金收益率平均不到2%，扣除通貨膨脹率，年均收益率為負數，處于貶值風險之中。

一、為什么社保部門不應代表參保人來管理養老基金

　　筆者認為，養老基金的投資業績不佳，歸根到底是缺乏“主人”。

　　在我國，社保部門已經管理養老基金多年，從部門設置和人員配備的角度，社保部門側重于社保政策的制度設計，在實務方面擅長繳費征管和養老金發放等，卻不擅長于養老基金的投資。

　　客觀上講，養老基金的目標與行政部門的目標存在潛在的利益沖突，需要有獨立的養老基金理事會來管理，而不能交由行政部門進行管理。

　　縱觀世界發達國家，養老基金無不是通過成立專門的理事會來進行管理，原因是養老基金的目標是追求安全性與盈利性，而行政部門則可能追求經濟增長、物價穩定，擴大就業、國際收支平衡等目標，這往往與養老基金的目標存在沖突。

　　在具體的管理上，養老基金的性質不同于財政資金，理應由不同的管理機構來管理。

　　如前所述，當前我國把養老基金的投資限定為買國債、存銀行，在很大程度上是一種現金管理模式，這是傳統的財政資金管理模式，但是問題在于財政資金是現收現付的，并無太多結余，也無資金貶值的顧慮，而養老基金則是積累型基金，做實個人賬戶以后可能幾十年都不動用，是長期運作基金，如果收益率低于通貨膨脹率，幾十年以后，基金的購買力將嚴重縮水。

二、成立全國養老基金理事會，解決所有者缺位問題

　　我國養老基金理事會可采用“三三制”組建，使我國的養老基金有真正的主人。根據國際勞工組織的第102號勞工公約的建議，當政府委派一個機構管理社會保障時，受保人員的代表應當參加董事會。董事會由雇員代表、雇主代表和政府代表組成。這三方力量應相對平衡，每方都具有相當的自主權和獨立性。在一些國家，為了增強養老基金理事會的代表性，還引進一些社會保障專家作為“獨立理事”加入。

　　理事會建成以后，全職理事有獨立的任期和透明的薪酬，有較為專業的管理水平，能夠忠實代表所有參保人的切身利益，排除各級行政部門的可能干擾，有利于提高養老保險基金的收益水平。

　　理事會定期向社會公眾述職，提供審計報表，提高養老基金的透明度。

　　當然，我國當前養老基金的管理分散在各省、各地級市，要切實發揮理事會的功能，還應盡快將養老基金的統籌層次提高到全國。

　　有人也許會說，把我國養老保險基金全部交由全國社會保障基金理事會來管理就行了。該理事會的歷史投資業績還是相當不錯的。

　　筆者認為，全國社會保障基金理事會并不適合管理養老基金，理由是：第一，該機構的歷史業績強，在很大程度上托了幾大國有銀行改制的福，作為戰略投資者入股然后套現;第二，全國社會保障基金理事會管理的1萬億元戰略儲備基金，擬用于人口老齡化高峰時的養老支出，基本上這二三十年不會動用本金，在資金性質、管理機構設置和投資風格上不同于基本養老基金，不宜同時管理兩類不同性質的社保基金。

　　(作者系上海財經大學公共政策與治理研究院副教授)