國企混改方案政策,國企混改方案明確負面清單

消息提示：國企改革“1+N”中的“N”將逐一亮相。昨日，國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(下稱“《意見》”)。“這是繼國企改革頂層方案出臺后的首份配套文件，也是目前社會資本最為關注的一份文件。”中國企業研究院首席研究員李錦對上證報記者表示，“混改的核心即為‘放權’與‘退出’，本次混改方案的關鍵是首次明確了‘負面清單’，非禁止皆可為，將為民資提供更大市場空間。”

　　總體來說，《意見》分為八章29條，提出以“政府引導，市場運作”為首要原則，分類、分層推進混改，包括探索在集團公司層面推進混改;鼓勵各類資本參與國企混改;建立健全混合所有制企業治理機制，建立依法合規的操作規則等。《意見》中，“穩妥推進”、“杜絕國資流失”仍為混改關鍵詞，強調混改“不設時間表，一企一策，成熟一個推進一個”。

　　值得注意的是，《意見》圈定了七大混改試點領域，即“結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混改試點示范”。

　　“負面清單”放開軍工石油行業

　　作為國企改革頂層方案的首份配套細則，《意見》首次完整公布了“負面清單”。“其中，石油和軍工領域是最大亮點。”李錦對上證報記者表示，“負面清單圈定了需要國有獨資或控股的領域，但并非完全杜絕民資進入，而是明確了哪些領域民資可以進，進到什么程度，以及用什么方式進。尤其在社會資本最為關注的石油天然氣和軍工領域，負面清單的出臺很大范圍打開了民資的市場空間。”

　　《意見》要求有效探索主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革。其中，“負面清單”包括：首先，重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。其次，重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環境、質量、安全監管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。第三，江河主干渠道、石油天然氣主干管網、電網等，根據不同行業領域特點實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本等進入。第四，核電、重要公共技術臺、氣象測繪水文等基礎數據采集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。第五，國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。

　　“上述行業此前民資都難以進入，主要是沒有明文規定哪些領域可以向民資放開。本次負面清單正是政府‘放權’與行業‘退出’的實質性動作，也是混改的核心。”李錦表示，“尤其是石油領域的改革，根據《意見》，將在石油天然氣主干管網部分實行網運分開、主輔分離。也就是說，之前業內討論的將三家石油公司的管網抽出來單獨成立石油管網總公司或許將成為可能，這將為石油領域的重組和混改提供空間。”

　　對于國防軍工領域混改，有券商人士告訴記者：“目前央企有11家軍工企業，本次負面清單圈定了‘從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域’仍為國有獨資或絕對控股，除此之外分類逐步放寬的市場，或有約三分之二之多，未來民資大有可為。”

　　此外，《意見》還提出，對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術臺等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。

　　“市場運作”為綱引入各類資本

　　在《意見》提出的四項基本原則中，首要一條就是“政府引導，市場運作”，即以企業為主體，充分發揮市場機制作用，把引資本與轉機制結合起來，把產權多元化與完善企業法人治理結構結合起來，探索國有企業混合所有制改革的有效途徑。另三條則是：完善制度，保護產權;嚴格程序，規范操作;宜改則改，穩妥推進。

　　在鼓勵各類資本參與國企混改部分，具體包括：鼓勵非公有資本參與國企混改，有序吸收外資參與混改，推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，探索完善優先股和國家特殊管理股方式，探索實行混合所有制企業員工持股等。

　　此外，在李錦看來，“建立健全混合所有制企業治理機制”部分設計也頗為用心。《意見》除提出“政府不得干預企業自主經營”外，首提“股東不得干預企業日常運營”。“此處的股東不僅指國資股東，也包括民資股東，這是為了確保企業治理規范。企業經營依靠的是董事會，《意見》明確‘落實董事會對經理層成員等高級經營管理人員選聘’，即不限高管來自國資還是民資。”

　　值得注意的是，《意見》圈定了七大領域混改試點，即在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混改試點示范。同時，在基礎設施和公共服務領域選擇有代表性的政府投融資項目，開展多種形式的政府和社會資本合作試點，加快形成可復制、可推廣的模式和經驗。