上海市行政處罰聽證程序規定(草案)

　　一、背景情況

　　《行政處罰法》出臺后，本市制定了市政府文件《上海市行政處罰聽證程序試行規定》(以下簡稱原《規定》)。原《規定》實施以來，對于規范本市行政機關行政處罰聽證工作起到了積極的推動作用。但是，隨著經濟社會的發展以及《行政訴訟法》的修改等，原《規定》的部分內容已不能適應目前執法工作的實際，比如關于聽證范圍、較大數額標準、證據種類等規定。根據《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中要求完善執法程序的精神，同時，考慮到本市對行政處罰聽證的認識和實踐相較于原《規定》制定時已經較為成熟，因此，擬將原《規定》上升為政府規章，以進一步提高該規定的效力。

　　二、《草案》的主要內容

　　《上海市行政處罰聽證程序規定(草案)》(以下簡稱《草案》)共六章三十二條，主要內容包括四個方面：一是明確了聽證范圍，具體包括擬作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款、較大數額沒收違法所得、較大數額沒收非法財物等行政處罰。同時，還明確了上述較大數額的標準。二是對聽證組織機關和聽證人員作出了規定，明確了聽證人員的范圍、聽證主持人的職權和職責等。三是明確了聽證參加人的范圍，并對聽證參加人的義務、當事人的權利以及案件調查人員的權利等作出了規定。四是對聽證的告知、提出、受理和舉行的具體程序進行了規范。

　　三、《草案》相較于原《規定》修改的主要內容

　　《草案》修改的內容主要涉及以下兩個方面：

　　(一)對較大數額的相關規定作了修改

　　1、調整了較大數額的標準。(見第二條第二款)

　　原《規定》較大數額的標準是對非經營活動中的違法行為處以1000元以上、對經營活動中的違法行為處以3萬元以上的罰款。《草案》修改為較大數額對個人是指5000元以上(或者等值物品價值);對法人或者其他組織是指5萬元以上(或者等值物品價值)，但法律、法規、規章規定的最低罰款額為5萬元以上的，是指最低罰款額的1.5倍，但最高不超過10萬元。這樣修改理由是：原《規定》的標準與1996年《上海市人民代表大會常務委員會關于市人民政府制定規章設定行政處罰罰款限額的規定》中規定的罰款限額是一致的。但此后市人大常委會已兩次提高了罰款限額，目前最高處罰金額為30萬元。我們認為，一方面隨著處罰限額的大幅提高，對于行政機關，確實存在聽證工作量增加的問題。但是，另一方面標準提升幅度過大又不利于當事人權益的保護。為了衡好相對人權益保護與執法實際承受能力的關系，我們在聽取行政機關意見，并參考部分外省市和國家行政主管部門的聽證規定的基礎上，經綜合比較分析，重新確定了較大數額的標準。

　　2、明確了例外規則。(見第二條第三款)

　　目前有的國家有關行政主管部門對較大數額作出了規定，有的比《草案》低，有的比《草案》高。對于前一種情形，從保護當事人權益的角度出發，《草案》規定，應當按照國家有關行政主管部門的規定執行。對于后一種情形，如果是由規章規定的，《草案》規定也可以從其規定。

　　3、刪去了原來調整較大數額標準的批準機制。

　　原《規定》中規定行政機關擬定的較大數額標準低于或者高于原《規定》標準的，均應當報市政府法制辦批準并公布。經研究，我們認為，行政機關如降低標準，有利于保護當事人權益，因此無需報我辦批準，只需向社會公開即可。而提高較大數額的標準，由于會進一步限制當事人聽證的權利，因此原則上不應再留有可提升的空間。

　　(二)加大了對當事人權益的保護

　　與原《規定》相比較，《草案》進一步加大了對當事人權益的保護，主要有如下幾方面：

　　1、擴大聽證事項范圍。(見第二條第一款)

　　《草案》在聽證范圍中納入了較大數額的沒收處罰。主要從兩方面考慮：一是最高人民法院于2004年9月發布的《關于沒收財產是否應進行聽證及沒收經營藥品行為等有關法律問題的答復(〔2004〕行他字第1號)》，以及2012年4月發布的有關指導案例中明確沒收較大數額財產的處罰需要聽證。二是部分國家行政主管部門也將沒收較大數額的違法所得和非法財物列入了聽證范圍。

　　此外，有的國家行政主管部門根據本部門的實際情況，還增加了其他需要聽證的事項。為此，《草案》規定，國家行政主管部門規定應當聽證的事項超出本市聽證范圍的，從其規定。

　　2、擴大聽證回避人員的范圍。(見第七、十、十四條)

　　參考《行政訴訟法》的有關規定，《草案》增加了翻譯人員、鑒定人作為應當回避的人員。

　　3、增加聽證告知書的送達方式。(見第十七條第四款)

　　參照處罰決定書的送達方式，《草案》在原有聽證告知書送達方式的基礎上，增加了留置送達、公告送達等送達方式。

　　4、明確當事人放棄聽證或者未提出聽證要求的，仍享有陳述申辯權。(見第十八條第二款)

　　結合執法實踐，我們認為，為了更好地保障當事人權利，當事人放棄聽證權后，仍應享有陳述申辯權。《草案》對此進行了明確