2019年行政權(quán)力劃定的18個不得解讀

7月7日，國務院新聞辦舉行新聞發(fā)布會，國家發(fā)展和改革委員會副主任胡祖才介紹《關(guān)于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》建立和實施情況時表示，《意見》為行政權(quán)力劃定了18個“不得”，有五項措施保障制度落實，是防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的一項創(chuàng)新性的頂層設計，進一步厘清政府與市場邊界，也有利于新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展。

　　以自我審查為主，同時也強調(diào)外部監(jiān)督

　　日前，國務院印發(fā)了《關(guān)于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，并于7月1日正式開始實施。“這是我國確立競爭政策基礎性地位邁出的關(guān)鍵一步，是維護市場公平競爭的一項重大制度性安排。”胡祖才表示，公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則，我國體系逐步完善，但在一些地區(qū)和行業(yè)仍存在地方保護、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷等不公平競爭現(xiàn)象，《意見》的制定出臺就是要從源頭上規(guī)范政府相關(guān)行為，保障市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分激發(fā)市場主體活力。

　　“為行政權(quán)力劃定了18個‘不得’。全面系統(tǒng)地為公平審查提供了遵循，實際上也是為政府行為列出了負面清單。”胡祖才介紹，《意見》主要從四個方面提出了18條標準，包括市場準入和退出標準5項，商品和要素自由流動標準5項，影響經(jīng)營生產(chǎn)成本標準4項，影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準4項。同時，《意見》還提出了兩條兜底性條款，一是沒有法律法規(guī)依據(jù)，不得制定減損市場主體合法權(quán)益或增加其義務的政策措施，二是不得違反《反壟斷法》，制定含有排除、限制競爭的政策措施。

　　此次《意見》也明確了審查方式，以自我審查為主，政策制定機關(guān)在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施時要嚴格按照標準進行自我審查，沒有進行公平競爭審查的不得出臺。胡祖才表示，自我審查的同時也強調(diào)外部監(jiān)督，保障公平競爭審查的效果。

　　保障制度有效落實，胡祖才介紹了五方面措施：一是分步實施，7月1日起國務院各部門、省級政府及所屬部門先行實施，2017年起縣市政府及各個部門在省級政府指導下全面推開;二是加強指導，國家發(fā)改委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關(guān)部門建立工作機制;三是定級評估實施效果對市場競爭的影響，條件成熟時要組織開展第三方評估;四是抓緊研究制定實施細則，進一步明確審查程序和機制;五是強化執(zhí)法，根據(jù)《反壟斷法》大力查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，督促政府制定機關(guān)規(guī)范開展公平競爭審查。

　　清理存量政策要分類處理，與產(chǎn)業(yè)政策并不矛盾

　　公平競爭審查制度是否只針對新出臺的政策?針對這一疑問胡祖才表示，此次意見明確“規(guī)范增量與清理存量相結(jié)合”，對已經(jīng)實施的政策也作出了相應的規(guī)定，總體來說是“堅持分類處理，遵循不溯及既往的原則，區(qū)分不同情況，把握節(jié)奏，有序進行清理”。

　　胡祖才介紹，存量政策要按照“誰制定、誰清理”的原則，要求各地區(qū)、各部門對照公平競爭審查的標準，對現(xiàn)行政策措施進行梳理評估，對妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的有關(guān)規(guī)定和做法要進行清理。對市場主體反映比較強烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的要盡快廢止。對于以合同形式對企業(yè)給予優(yōu)惠政策，如果中止執(zhí)行的話會帶來重大影響的，對這類情況要設置過渡期，要留出必要的緩沖空間，對已經(jīng)兌現(xiàn)的優(yōu)惠政策不溯及既往。

　　同時，很多人關(guān)心公平競爭審查制度會對產(chǎn)業(yè)政策帶來什么樣的影響，有人認為產(chǎn)業(yè)政策帶來的一些補貼本身妨礙公平競爭。胡祖才表示：“建立公平競爭審查制度，恰恰為協(xié)調(diào)競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策提供了一個制度性的機制，也就是為競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策之間建立了一個良好的溝通協(xié)調(diào)機制。”

　　胡祖才解釋，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策都是非常重要的經(jīng)濟政策，目標一致但著力點和作用方式不同，競爭政策主要是著眼于為市場主體創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，產(chǎn)業(yè)政策實際是著眼于彌補市場的缺陷，引導促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。兩者并不是對立的關(guān)系，是可以相互協(xié)調(diào)的。胡祖才認為，通過公平競爭審查，可以確保產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施過程中都能貫穿公平競爭的理念和要求，體現(xiàn)出競爭政策的基礎性地位，加快推動產(chǎn)業(yè)政策從選擇性向普惠性、功能性轉(zhuǎn)變，讓兩種政策能夠形成合力。

　　四種例外留出實施空間，防止濫用例外情形有監(jiān)督機制

　　《意見》明確18個“不得”之外，也按照國際慣例為政策留出了實施空間。為了國家經(jīng)濟安全、國家利益和社會公共利益，一些政策措施難免會產(chǎn)生排除、限制競爭的效果，所以《意見》主要明確了四種例外情形：一是維護國家經(jīng)濟安全、文化安全或者涉及國防建設。二是實現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災救助等社會目的。三是實現(xiàn)節(jié)約能源資源，保護生態(tài)環(huán)境的社會公共利益。四是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情況。

　　胡祖才表示，原則禁止與例外規(guī)定相結(jié)合，既明確了原則禁止的標準和內(nèi)容，又明確了例外規(guī)定，增強了可操作性。但也有人擔憂例外規(guī)定的出臺會不會為相關(guān)部門逃避公平競爭審查開了口子，胡祖才介紹，為防止濫用例外情形，建立了相應的評估和監(jiān)督機制。比如《意見》明確了使用例外情形的兩個重要條件，“一是要說明限制競爭是不可或缺的，二是政策措施不會嚴重排除、限制市場競爭，也就是說不會對市場整體競爭產(chǎn)生嚴重影響。”胡祖才說，而按例外規(guī)定實施以后，判別實施效果到底怎么樣，要進行逐年評估，對未達到預期效果的要停止執(zhí)行或者進行調(diào)整。