養老保險隱性債務問題研究凸顯

為應對人口老齡化，我國養老保險制度由現收現付制向基金制轉變，現收現付制形成的隱性債務卻逐漸顯性化，規模相當大，作為承擔主體，政府應積極面對歷史問題。

為了應對人口老齡化，各國政府紛紛改變養老金的籌資模式，從現收現付制向基金制轉變，實行個人賬戶，強化個人的責任，我國從1997年起也正式確立了“統賬結合”的基金制養老保險制度。

由于養老保險籌資模式的轉變，在現收現付制下形成的養老保險隱性債務逐漸顯性化。養老保險隱性債務是指籌資模式由現收現付制轉到完全積累或部分積累的基金制而產生的轉制成本，主要包括：一是“老人”(新制度實施前已離退休人員)的養老金;二是“中人”(新制度實施前的在崗職工)個人賬戶“視同繳費年限”的養老保險基金債務。

養老保險隱性債務的現狀

養老保險隱性債務在世界上是一個普遍現象，有些國家還相當嚴重。世界銀行的數據表明，有多個國家的養老金隱性債務超過了GDP的100%，波蘭和烏拉圭等國的養老金隱性債務甚至超過了GDP的200%，克羅地亞竟高達350%(表1)。

在我國，對養老保險隱性債務規模的估算，不同的機構、部門和學者的研究結果存在較大的分歧(表2)，其中隱性債務最小為1.8萬億元，最大接近12萬億元。

估算養老保險隱性債務的規模是一件十分復雜的工作，在不同的精算假設下(如對利率和工資增長率等選取的不同等)，造成了對這一問題在估算結果上的巨大差異。但是，至少有一點可以肯定，其規模巨大，需以數以萬億元計。

養老保險隱性債務的轉制成因

養老保險基金的籌集方式，可以分為基金制和現收現付制兩類。現收現付制是下一代為上一代繳費，根據當期支出需要組織收入，本期征收，本期使用;基金制是由個人在其年輕時按一定比例自我積累形成的、以個人賬戶形式保有的養老基金，用以保障其自身年老時的基本經濟生活安全。

養老保險隱性債務的轉制成因主要是由于養老金籌資模式從現收現付制向基金制轉變，出現了養老金繳費的代際斷層，造成“老人”和“中人”的個人賬戶沒有積累，無法按照基金制養老保險制度“自我積累、自我保障”的基本原則獲得養老金，然而由于他們已經對舊的養老制度做出自己的貢獻，擁有(現在和將來)獲得養老金的權利，這樣就產生了基金的籌集和支付的實際情況與其基本原則之間的矛盾，形成了在基金制養老保險體制下國家對“老人”和“中人”的某種負債，也就是隱性債務。一般來說，“新人”(新制度實施后參加工作人員)不存在隱性債務。

從20世紀60年代到80年代，我國實行企業養老，采取現收現付制，這段時間是我國養老保險隱性債務的主要積累期。后來我國進行了養老保險制度的改革，1997年，國務院頒布了《關于建立統一的企業職基本養老保險制度的決定》，明確實行基本養老保險的部分積累基金模式，“統賬結合”。由于1997年前實行現收現付制，“老人”和“中人”在過去的傳統制度下沒有養老金的繳費積累，所以他們也就無法憑借現在的個人賬戶領取養老金。老職工沒有個人賬戶積累，而僅靠社會統籌部分根本無法保障他們的基本經濟生活，再加上有些企業采取各種手段逃避或拖延繳費，社會統籌部分相應減少，于是，不得不依靠當前基本養老保險制度中的繳費積累來支付目前退休職工的養老金，用社會統籌基金向個人賬戶透支就成為必然，養老金隱性債務便產生了。待二、三十年后，“中人”和“新人”退休后卻無法兌現個人賬戶的積累，一旦贍養率和替代率達到一定的比例限度時，隱性債務的危機就會暴發。

顯然，隱性債務會影響在基金制養老保險制度下養老金支付的順利進行，因此必須得以妥善解決。

養老保險隱性債務的體制成因

養老保險隱性債務的體制成因主要是在計劃經濟體制下，由于實行低名義工資，本應屬于勞動力再生產的一部分必要勞動費用上交了國家，形成了國有資產，這其中就包勞動力再生產所需的養老金，這部分必要勞動費用就是國家對職工的隱性債務。

新中國成立后，我國實行計劃經濟體制，大力發展資本密集型的重工業，如鋼鐵、軍工、汽車、機械制造等，在短時間內建立了比較完備的工業體系，假若靠當時正常的資本積累，我國根本無法實現。于是我國長期實行低工資、低消費、高積累的政策，企業利潤全部上交國家，其中就包括職工的養老金，然后由國家財政統一集中投資，形成了現有的國有資產，也就是說，在目前全國國有資產當中有相當一部分是老職工的養老金的積累。

既然職工把必要勞動費用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風險基金(包括職工的養老保險金)，職工養老金劃為國家所有，風險也應國家承擔，這是一種隱形契約。根據權利與義務、風險與收益對等的原則，國家作為風險主體，有權占有和使用這筆風險資金，而職工作為非風險主體，則有權獲得穩定的養老保險待遇和形成合理的預期收入。但是隨著我國由計劃經濟向市場經濟的轉軌，養老保險從現收現付制轉向基金制，政府單方面廢除了計劃經濟體制下的隱性契約，導致“老人”個人賬戶無資金積累，“中人”個人賬戶上資金積累嚴重不足。這筆由隱性契約所造成且需在一定時期支付的養老金費用，通常不體現在政府公共部門財政狀況的評估中，而是隱含在當前或未來的福利承諾中，形成了所謂的隱性債務。

從上述的分析看，我國政府才是養老保險隱性債務的承擔主體。國家既然在“高積累，低消費”的分配政策下從老職工身上獲取了資金，變成了國有資產，因此作為原有政策的制訂者和主要受益者，中國的隱性債務應該主要由國家財政來負責解決。然而，目前財政部并沒有履行這一義務，而是將其轉嫁給社會保障的具體管理執行部門