2019年北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）

日前召開的北京市十四屆人大常委會第二十七次會議審議了《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)》，共6章44條，其中霾首次被列入氣象災(zāi)害的范疇。根據(jù)條例，一旦遇到霾等氣象災(zāi)害，北京市可根據(jù)氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案采取臨時交通管制、錯峰上下班、停工停課等一系列應(yīng)急處置措施。

　　氣象災(zāi)害具有種類多、范圍廣、頻率高、持續(xù)時間長、群發(fā)性突出、連鎖反應(yīng)顯著、災(zāi)情重等特點。科學應(yīng)對自然災(zāi)害，確保城市安全運行，將成為城市建設(shè)管理的重大挑戰(zhàn)。

　　北京屬氣象災(zāi)害高發(fā)區(qū)

　　按照國務(wù)院發(fā)布的氣象災(zāi)害防御條例，常見的氣象災(zāi)害主要包括暴雨、暴雪、寒潮、大風、沙塵暴、低溫、高溫、雷電、冰雹和大霧等所造成的災(zāi)害。北京市屬于氣象災(zāi)害高發(fā)地區(qū)，自然災(zāi)害70%是氣象災(zāi)害。同時，氣象災(zāi)害種類多樣，具有明顯的季節(jié)性、突發(fā)性、局地性和強度大、頻率高等特點。

　　據(jù)介紹，北京市由于氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失均每年約占GDP的1%~3%。在全球氣候變化背景下，越是經(jīng)濟發(fā)達、單位面積經(jīng)濟附加值大的地區(qū)，氣象災(zāi)害造成的損失越重，引發(fā)社會問題的可能性也越大。

　　2001年~，北京市發(fā)生的氣象災(zāi)害共導致111人死亡，直接經(jīng)濟損失225億元。其中，2012年“7?21”特大暴雨災(zāi)害，共造成79人死亡、1萬余間房屋倒塌，160.2萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失116億元。

　　隨著城市規(guī)模擴大以及伴隨而來的城市病，北京市已經(jīng)形成了獨特的城市孕災(zāi)環(huán)境和脆弱的城市承災(zāi)體。一方面，氣象災(zāi)害加劇著城市病，另一方面，城市病也改變著局地氣候特征，進一步放大了氣象災(zāi)害的破壞效應(yīng)。氣象災(zāi)害與城市病的相互作用，成為特大城市運行的軟肋、公共安全的難點，以及城市形象的污損點。究其原因，是氣象安全因素沒有納入城市規(guī)劃建設(shè)的環(huán)境評價和安全評估，氣象因素與城市建設(shè)的制約關(guān)系缺乏可控的標準和程序。

　　北京市現(xiàn)有的應(yīng)災(zāi)模式重在臨災(zāi)應(yīng)急處置，預(yù)防性、超前性、針對性建設(shè)不足。防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)不健全、城市建設(shè)管理缺乏風險控制制度，缺乏規(guī)范全面的城市安全制度設(shè)計。未來，北京將變被動防御為主動防治，將防災(zāi)重心由災(zāi)中應(yīng)對向災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，把以人的安全的城市總體安全放在首位。

　　答疑解惑

　　為何要開展氣候可行性論證?

　　氣候可行性論證是指對與氣候條件密切相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項目進行氣候適宜性、風險性以及可能對局地氣候產(chǎn)生影響的分析、評估活動。

　　專家表示，氣候可行性論證是約束由城市病引發(fā)并擴大的氣象災(zāi)害的主要制度，對特大城市尤為必要。開展氣候可行性論證對于應(yīng)對氣候變化、開發(fā)利用氣候資源、合理控制建設(shè)成本、避免和減輕氣象災(zāi)害造成損失以及提供風險管理決策依據(jù)等具有重要意義。

　　但從實踐看，北京市建設(shè)項目開展氣候可行性論證的較少，一些重點建設(shè)項目對潛在氣象災(zāi)害風險疏于防范。見縫插樓式的建設(shè)方式導致局部地區(qū)形成了熱島、狹管效應(yīng)等隱患，最終這些都可能形成城市整體災(zāi)害。因此，應(yīng)由相關(guān)部門制定可行性論證的具體辦法，明確實施標準和程序，嚴格法律責任。

　　有關(guān)部門在組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、重點領(lǐng)域或者區(qū)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和大型工程建設(shè)項目、重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)、大型太陽能風能等氣候資源開發(fā)利用建設(shè)項目、旅游開發(fā)建設(shè)等規(guī)劃時，都應(yīng)依法進行氣候可行性論證，并聽取氣象主管機構(gòu)的意見。項目建設(shè)單位在組織國家和本市重點建設(shè)項目論證時，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定進行氣候可行性論證。

　　專家建議

　　氣象災(zāi)害治理要“順風理水”

　　氣象災(zāi)害是自然災(zāi)害中的原生災(zāi)害之一，包括天氣、氣候災(zāi)害和氣象次生、衍生災(zāi)害。我國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害種類甚多，造成損失十分嚴重的少數(shù)國家之一。

　　專家認為，城市氣象災(zāi)害應(yīng)重點關(guān)注暴雨洪澇、高溫、霧、霾等災(zāi)害治理問題。

　　北京城市氣象災(zāi)害治理的主要任務(wù)是“順風理水”，針對強對流天氣引發(fā)的城市暴雨洪澇災(zāi)害，約束和逐步糾正地表大面積硬化，侵占河道，以及排水、雨洪蓄滯利用等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)滯后等問題。

　　此外，還應(yīng)針對城市周邊高、中心城區(qū)低的建設(shè)格局，以及局部建筑物對風的阻擋、通風條件惡化、熱島和霧霾加劇等問題，堅持預(yù)防為主。科學合理規(guī)劃土地利用和建筑布局，約束過長的墻壁型建筑，擴大建筑物間距，將通風廊道納入禁建區(qū)、限建區(qū)保護等。

　　同時，專家建議，進一步強化氣象災(zāi)害風險評估的制度，提升區(qū)域綜合防治水。區(qū)域，尤其是重要區(qū)域的評估和防控對全市具有重要意義。應(yīng)針對城市相應(yīng)區(qū)域的孕災(zāi)條件與致災(zāi)要素相互作用的致災(zāi)機理，建立風險隱患的排查、評估和治理制度，由氣象主管機構(gòu)定期評估并報告本市氣象風險狀況，包括氣象災(zāi)害風險隱患的內(nèi)容類型，排查治理責任主體，治理原則和方式以及監(jiān)督檢查責任部門等。

　　他山之石

　　發(fā)達國家如何應(yīng)對氣象災(zāi)害

　　美國

　　美國是氣象災(zāi)害頻發(fā)的國家，颶風、龍卷風、旱災(zāi)、洪災(zāi)等氣象災(zāi)害造成的損失年均十億美元以上。美國氣象防災(zāi)減災(zāi)工作基本理念是軟件重于硬件、時重于災(zāi)時、地方重于中央。

　　美國政府設(shè)立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導的美國緊急事務(wù)管理局，專事國家災(zāi)害管理。一旦突發(fā)大的氣象災(zāi)害，可以調(diào)動美國所有人力、物力進行緊急救援。《美國聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》以法律形式定義了氣象災(zāi)害防御的基本原則、各部門的責任和義務(wù)，為防御氣象災(zāi)害提供了法律保障。同時，建立了現(xiàn)代化氣象災(zāi)害預(yù)警體系。通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播等新聞媒介，實時公布氣象災(zāi)害信息，指導公眾防災(zāi)減災(zāi)。

　　美國防治氣象災(zāi)害注重應(yīng)用先進的技術(shù)設(shè)備，地球氣象衛(wèi)星、資源衛(wèi)星的遙感技術(shù)早已用于氣象災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警，并運用超級計算機24小時實時對龍卷風、颶風等極端天氣預(yù)警。

　　日本

　　日本一年四季多發(fā)臺風、暴雨、大雪等氣象災(zāi)害。從20世紀90年代起，日本建立了從中央到地方的災(zāi)害管理體制、防御體系;成立了以首相為首的中央防災(zāi)對策本部，負責指導和部署日本全國的防災(zāi)工作。日本氣象等災(zāi)害的管理遵循3個原則：政府依法制定災(zāi)害對策;國民第一原則;地方自治原則。

　　日本建有完善的防災(zāi)法律體系。以1959年的伊勢灣特大臺風災(zāi)害為契機，于1961年頒布了其防災(zāi)減災(zāi)根本大法??《災(zāi)害對策基本法》，對氣象災(zāi)害的預(yù)報、警報、災(zāi)害應(yīng)急對策、防災(zāi)計劃、救災(zāi)援助、災(zāi)后重建等作出明文規(guī)定。除此之外，日本政府還制定了《氣象業(yè)務(wù)法》等227部有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)法律、法規(guī)。

　　《災(zāi)害對策基本法》的特點：其一，防災(zāi)責任明確。明確國家、都道府縣政府、市街村、公民的防災(zāi)責任。其二，建立綜合性防災(zāi)行政體制。其三，把防災(zāi)減災(zāi)工作納入各級政府的行政規(guī)劃之中，建立有效的防災(zāi)行政體制。其四，建立起大災(zāi)的財政援助體系。用于防災(zāi)減災(zāi)的預(yù)算約占國民收入的6%。