2022年行政機關公務員處分條例條文釋義(二)

　《行政機關公務員處分條例》的第二大目的，就叫規范行政機關公務員的行為。簡單地說，它劃定了公務員的行為禁區。在本講座當中，我把它概括為七大類型的行為禁區。保證行政機關公務員依法履行職責。行政機關的職能歸根到底，是由行政機關的公務員來履行的。所以，《行政機關公務員處分條例》的第三大目的，就是保證行政機關及其公務員依法履行職責。

　　這里面有一個問題，根據《公務員法》，公務員的范圍包括七大類型機關的公務員，為什么單單出臺一部《行政機關公務員處分條例》?我給大家稍微做一點簡單的解釋，這也是作為導言的一部分內容。

　　各位，根據《公務員法》，公務員的范圍比1993年的《國家公務員暫行條例》相比，范圍的確是擴大了。包括七大類型機關的工作人員。比如說，它包括黨的機關、人大機關、政府機關、政協機關、法院、檢察院的機關、民主黨派、工商聯機關的工作人員。為什么單單出臺一部《行政機關公務員處分條例》呢?基本的解釋有兩條。第一，行政權利最強大、最持續、最具滲透性。行政機關的公務員在整個公務員隊伍當中占絕大部分，大概占到60%以上。所以，有效地約束行政權利，有效地約束行政機關的公務員，對加強整個公務員的監督機制至關重要。可以說，它發揮了一個決定性的作用。

　　第二個解釋，這是由立法的慣性使然。什么叫立法的慣性呢?《行政機關公務員處分條例》是2007年4月4號，國務院第173次常務會議通過的。這個《行政機關公務員處分條例》于2007年6月1號開始實施。大家可能要問，這部《行政機關公務員處分條例》是哪年開始起草的呢?1997年《國家<行政機關公務員處分條例>(草案)》已經開始起草了。三年之后，也就是2000年的時候，國家《行政機關公務員處分條例》送審稿，所謂送到國務院進行審議的送審稿，即已經提交上去了。大家應該知道，2000年的時候，中國的《公務員法》還沒有開始起草。2005年的時候，《公務員法》出臺。換句話說，《行政機關公務員處分條例》草案的起草過程跟《公務員法》起草過程基本上是一個并行的過程;而且《行政機關公務員處分條例》起草的時間比《公務員法》起草的時間更長。換句話說，《行政機關公務員處分條例》先起草，從1997年才開始起草。《公務員法》是從2002年的3月份，也就是五年之后，才開始起草的。簡單地說，《國家<行政機關公務員處分條例>(草案)》，以前已經有一個良好的基礎，所以現在優先把《行政機關公務員處分條例》把它制定出來，可以說是發乎天道，勝乎自然。它可以說是順勢而發。

　　第一部分內容：違紀行為的構成要件。

　　本講座的中心目的就是要讓公務員明確自己的行為禁區。那么第一個問題緊緊圍繞這一個講座的目的。公務員的何種行為就構成了《行政機關公務員處分條例》當中的違紀行為呢?這是每個公務員關心的問題。在這一部分我給大家說兩層意思。

　　第一，違紀行為的主體與主觀要件。

　　所謂違紀行為的主體，指的是違紀行為的實施者，或者叫違紀行為的行為人。根據《行政機關公務員處分條例》，違紀行為的主體，既包括自然人，又包括組織。所謂的自然人，就是指行政機關的公務員。所謂的組織，違紀行為的主體，是指的行政機關及其所屬機關、或者派出機構。違紀行為的主體，既包括自然人，又包括組織。在這個地方，我想給大家強調的是，處分的載體只能是針對自然人，處分種類直接針對的是自然人。違紀行為的主體是兩類：既包括自然人，又包括組織。但是，處分的種類，處分的最終載體是直接針對自然人。也就是說，當組織作為違紀行為的主體的話，那么處分的最終載體是負有責任的領導人員和直接責任人員。這個問題特別重要。

　　現在公務員隊伍當中，特別是行政機關公務員隊伍當中有一種說法，只要不把錢裝在腰包里就不算違紀違法;只要不把錢裝在腰包里就沒有什么后顧之憂;只要不把錢裝在腰包里，我挪用公共資金其中的一部分，為本單位、本部門謀求集體利益，謀求共同利益。簡單地說，花公家的錢為本部門謀私立。不但沒有成本，而且還有巨大的收益。這是現在方方面面都在關心為什么部門利益依然在膨脹的主要根源之一。大家對把錢裝在腰包里，還是持高度警惕的。把錢不裝在腰包里，為本部門謀利益不以為恥、反以為榮。這在某些機關、某些公務員群體已經蔚然成風。那么《行政機關公務員處分條例》針對這個問題，規定地特別清楚。當違紀行為的實施者是組織的時候，那么處分的直接載體是負有責任的領導人員和直接責任人員。

　　這里面有一個案例，大家看一下。大家看這幅圖，是著名的云峰閣。云峰閣是山西省糧食局在國家級風景名勝區——山西省永濟縣五老峰修建的，對外稱是培訓中心。大家可能說修一個培訓中心，本身就是賓館。很多機關的通行做法。那么在本案例當中，山西省糧食局不僅僅在風景名勝區修云峰閣賓館、修培訓中心，還在云峰閣賓館附近修建了糧食殿。大搞封建迷信活動，在殿中為個人歌功頌德，樹碑立傳;并將各省、區、市糧食部門負責人的題詞刻在石碑或牌位上，與神像一并供奉。山西省糧食局的局長高志信振振有詞地說，是糧食殿也罷，還是云峰閣賓館也罷，這是山西省糧食局的共同決定，跟我沒有關系。那么根據《行政機關公務員處分條例》，山西省糧食局當然是違紀行為的主體;但是，直接承擔責任的就應該是山西省糧食局的一把手。不久前，山西的省委、省政府決定免去高志信山西省糧食局黨組書記、局長職務，并將高志信的其他案件予以立案調查。

　　主觀要件。所謂違紀行為的主觀要件，是指違紀行為人對其所進行的違紀行為及造成的后果所持的故意或過失的心理狀態。這種故意分兩種故意：第一種故意是抱希望心理的，是直接故意。比如說，典型的權錢交易。它就是以公共權利謀取個人的金錢。那么這就是直接故意。第二種故意是間接故意。抱放任心理的，是間接故意。大家都知道，原國家藥監局局長鄭筱萸。鄭筱萸批藥，他的老婆在相關的醫療企業收顧問費。應該說鄭筱萸沒有直接派他老婆去收顧問費，還沒發展到那個程度，他不是一種直接故意;但是鄭筱萸的老婆在相關醫藥企業收顧問費，鄭筱萸不可能不知道。如果說不知道，也是假裝不知道。那么這種故意就是抱放任心理的，是間接故意。對其所進行的違紀行為及造成的后果所持的故意或過失的心理狀態，剛才所說的是故意，包括直接故意和間接故意。還有過失。一是疏忽大意的過失;二是過于自信的過失。比如說，違反保密紀律。違反保密紀律從案例來看，相當一部分是疏忽大意，是過于自信。