養老保險改革應破除劃地而治格局

2月29日，國務院常務會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。試點的主要內容包括：養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。

這個辦法，形式上已經與企業養老保險制度相同，是養老保險社會化的步驟之一。我國現行養老保險制度可以用“一國兩制”來形容：在企業，退休金按照其交納的養老保險費以及當年的社會平均工資等因素計發;而機關和事業單位，則依據其工齡和退休前一月的工資計發。在絕大多數地方，機關和事業單位人員的養老還沒有實行社會化管理模式，平時也不交養老保險，退休后由當地財政計發退休金。

目前依然留存的事業單位養老模式是在計劃經濟時代形成的，適應當時單位和人員超穩定的社會結構形式。目前的養老保險制度改革，是為了適應市場經濟下人員流動頻繁的需要。然而，制度作為社會的上層建筑，如果其變革和發展總是滯后于經濟基礎，它就會拖社會進步的后腿。因此，良好的制度變革應該適當超前于社會的發展，才能適應和引領社會的進步，而不能總是被社會拖著走。但眼下的事業單位養老體制改革，仍然與時代發展有距離。

首先，它離人人平等的權利要求還有很大差距，既沒有把機關工作人員一并納入社會化管理，也沒有打算從制度上解決現行養老制度下企業員工退休金遠低于機關和事業單位員工退休金的問題。當下，企業員工的退休金遠低于機關、事業單位員工的退休金，是一個全國范圍內的普遍現象。很多企業員工哪怕是曾經的國務院特殊津貼獲得者，其退休金只及機關事業單位同等職稱人員的三分之一甚至更少。這些問題都應該納入全國一盤棋考慮，以建立健全沒有身份差別的統一養老保險制度。

其次，這個改革試點以人為本位的權重仍明顯不足，部門利益和地方局部利益影影綽綽。一方面，它雖然強調養老基金逐步實行省級統籌，但與全國范圍內的人口大流動現實差距仍不小。另一方面，養老保險還沒有脫出部門利益的圈套，仍然由地方的部門統籌，而非由更加市場化的、全國性的公司統籌。

在中國社會發展地區差異極大的背景下，社會保險的各地基數不同、費率不同、建賬比例不同，失業、養老、醫保標準不同，彼此之間的銜接非常不易。如果仍然維持現行“劃地而治、部門割據”的格局，社會保障的各項賬戶隨公民自由流動將永遠是一個遙不可及的夢。這極大地損害了公民的社會保障權利。每到年末，珠三角的農民工就退保成潮，就是一個活生生的現實。因為根據規定，農民工要享受到養老金，必須等他們達到退休年齡后，且要在當地連續繳納保險十五年以上。而若要退保，就只能拿回自己個人賬戶的一部分錢，企業繳納的部分就充實了當地社保基金。在現有社保制度下，跨地區、跨省流動的人員，不論是機關事業單位工作人員，還是企業工人，其實都是“農民工”，甚至連農民工的待遇都不如，因為農民工至少還能退保，而其他類型人員只能等“調動”，但戶籍制度往往又成為“調動”的天花板。

顯然，現行以行政區劃模式建立的“劃地而治”的養老保險體制，已經遇到了其自身難以克服的瓶頸。惟有引入市場機制，才能破解行政區域的“劃地而治”和“部門割據”。可以嘗試的辦法是，將公民的社會保障賬戶劃到已經完全市場化的保險公司手里，他們都有全國性的戰略布局，要實現全國內部統籌比現行政府體制下的社保不同利益主體間統籌容易得多。無論公民走到哪里，社保就跟隨到哪里。這其中，政府的責任則回到兩個最根本的問題上來：一是建立全國性的社會基金，二是回歸監管者的職責。